Относятся ли РСО к организациям, которые осуществляют публично значимые функции

Разбираемся, должна ли РСО руководствоваться Федеральным законом 59-ФЗ в работе с потребителями и могут ли ее привлечь к административной ответственности как организацию, которая осуществляет публично значимые функции.

Что включают в себя публично значимые функции

Термин «публично значимые функции» (ПЗФ) часто встречается в законодательных и других нормативно-правовых актах. Однако это понятие точно не определено, и его можно только интерпретировать.

Публично значимая функция — деятельность, которая отвечает следующим признакам:

• Производится определенным органом публичной власти или организацией, которую специально уполномочили на отправление функций государства.
• Представляет ценность для широкого круга лиц. Значит, она удовлетворяет общественный интерес, прежде всего в сфере функционирования государства и общества.

В целом ПЗФ считаются функции в сфере публичных правоотношений, которые направлены на функционирование общества и государства. Например, в широком смысле это организация обороны государства, социальное обеспечение и отправление правосудия. А в узком — рассмотрение жалоб, предложений и других обращений граждан и юрлиц.

Какие организации выполняют публично значимые функции

В законодательстве нет списка конкретных признаков организаций, которые выполняют ПЗФ. Обычно под этим термином подразумевают организации с такими характеристиками:

• Организация реализует мероприятия в общественно важных сферах.
• Действия организации имеют широкие общественные последствия.

Указанные признаки не позволяют однозначно определить, кто относится к организациям, выполняющим ПЗФ. Тем не менее термин часто употребляется в разных нормативно-правовых актах, в том числе в тех, которые касаются работы с обращениями людей.

Например, в ст. 2 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ указано, что обращения можно подавать следующим лицам:

• госорганам, органам местного самоуправления и их должностным лицам;
• муниципальным и госучреждениям;
• другим организациям, на которых возложили обязанность выполнять ПЗФ, и их должностным лицам. 

Еще организации, которые выполняют ПЗФ, упоминаются в ч. 4 ст. 1 Закона N 59-ФЗ и ст. 5.59 КоАП РФ. Но это понятие не раскрывается в законодательстве, и точный список таких лиц не определен. Поэтому вопрос до сих пор остается неоднозначным.

Обычно считают, что организация выполняет ПЗФ, если она:

• Осуществляет полномочия, которые являются экономически и социально важными для населения.
• Получила полномочия на основании НПА или распорядительного акта органов власти.
• Принимает обязательные для исполнения решения. 

В широком смысле термина многие организации попадают под действие Закона № 59-ФЗ. Поэтому на практике вопрос о том, кто выполняет ПЗФ и действует ли на него Закон № 59-ФЗ, решает правоприменитель.

Например, в Постановлении от 18 июля 2012 г. № 19-П Конституционный Суд разъяснил, что муниципальные и госучреждения исполняют ПЗФ в пределах компетенции публично-правового образования, который их создал. Поэтому такие лица обязаны рассматривать обращения.

Еще ПЗФ и в частности обязанность по рассмотрению обращений граждан можно возложить на такие организации:

• Субъекты, которые не входят в систему публичной власти. На них можно возложить ПЗФ, если они выполняют функции публичного образования, которое создало эти организации.
• Унитарные предприятия. Их деятельность регулируется ст. 113-114 ГК РФ и Федеральным законом от 14.11.2002 N 161-ФЗ.

Относятся ли РСО к организациям, которые выполняют публично значимые функции

Ресурсоснабжающие организации — это поставщики электроэнергии, воды, тепла и других коммунальных ресурсов. РСО работают на основании договоров, которые они заключают с собственниками помещений, управляющими организациями и ТСЖ. 

Значит, РСО обслуживают широкий круг потребителей, в том числе население, и обеспечивают их жизненно необходимыми ресурсами. Это делает деятельность организаций значимой для общественного благосостояния.

Однако вопрос о том, выполняют ли ресурсоснабжающие организации ПЗФ, остается неоднозначным. В том числе это касается возможности привлечь должностных лиц РСО к ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ.

В определении от 27 июня 2017 г. № 1361–0 Конституционный Суд отметил, что Закон № 59-ФЗ не действует на гражданско-правовые отношения между физлицами и юлицами, даже если их создали публично-правовые образования. Но когда другие суды рассматривают дела о привлечении руководителей РСО к ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ, они трактуют вывод этот по-разному.

Некоторые суды первой инстанции назначали руководителям РСО административное наказание по ст. 5.59 КоАП, если они нарушали срок рассмотрения обращения. По их мнению, деятельность ресурсоснабжающих организаций прямо влияет на права многих жителей МКД. Это говорит о том, что РСО выполняют публично значимые функции.  

Тем не менее суды вышестоящих инстанций обычно отменяют подобные решения и прекращают производство по делу. Они основываются на позиции Верховного Суда, который сделал вывод, что цель РСО как юрлица — получать прибыль. Поэтому она не относится к организациям, которые выполняют ПЗФ, на нее не действует Закон № 59-ФЗ и ее нельзя привлечь к ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ (например, Постановление от 15 февраля 2019 г. № 48-АД19-2).

Вывод. У РСО есть некоторые черты организаций, которые осуществляют ПЗФ. Но по своей сути они к ним не относятся, потому что их отношения с неопределенным кругом лиц носят гражданско-правовой характер. Значит, действие Закона N 59-ФЗ не распространяется на РСО, однако судебная практика в разные периоды времени складывается неодинаково.

Что делать, если органы власти обязывают РСО руководствоваться Законом 59-ФЗ в работе с потребителями 

Иногда органы власти ориентируются на судебную практику, которая относит РСО к организациям, выполняющим публично значимые функции. В итоге они назначают РСО штраф по ст. 5.59 КоАП РФ, если она не соблюдает положения Закона 59-ФЗ.

Если позиция госорганов и других организаций нарушает ваши права и законные интересы, можно обратиться в органы, которые контролируют их деятельность. В частности, это городская, районная или республиканская прокуратура.

Вас привлекли к административной ответственности, но вы не согласны с основаниями? Оставьте заявку, и мы поможем оспорить постановление госоргана.